Erstes Gesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz

Zusammenfassung eines Briefes vom Herbst 2009 von Mehr Demokratie e.V., Berlin, Herrn Dr. Michael Efler, an Herrn Bernhard Schröder vom Ministerium des Innern und für Sport in Rheinland-Pfalz.

Verfasser: Prof. Dr. Geitmann, Kehl,

Gekürzt zur vorliegenden Fassung am 04.01.10 und 12.02.10: Gert Winkelmeier, Mehr Demokratie e.V., Neuwied

Thema:

Erstes Gesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz

Hier: Stellungnahme zur Regelung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (§17a GemO), sowie zu den §§ 16 und 17 der Gemeindeordnung (GemO) und des § 11 der Landkreisordnung (LKO).

Das zweite Volksentscheid-Ranking des Fachverbandes Mehr Demokratie e.V. hat den in Rheinland-Pfalz bestehenden Möglichkeiten zu Bürgerbegehren und -entscheiden die Note "Mangelhaft" (5,5) erteilt. Damit steht Rheinland-Pfalz unangefochten auf dem letzten Platz aller Bundesländer, ein beklagenswerter Zustand. Damit es wieder Anschluss an die fortgeschrittene Rechtsentwicklung der übrigen Bundesländer findet oder sogar Vorreiter für Bürgerbegehren und -entscheide werden kann, muss in den §§ 16 und 17 der Gemeindeordnung (GemO) und im § 11 der Landkreisordnung (LKO) das Nachfolgende stehen:

I) Anwendungsfreundliche Quoren (§17a, Abs. 3 und 7 GemO und §11e, Abs. 3 LKO)

Senkung des Unterschriftenquorums für Bürgerbegehren von 15% auf 7%. Das bedeutet Abschaffung des 4-Stufenmodells zugunsten einer einheitlichen %-Zahl. Das schafft Klarheit bei den Initiatoren (Thüringer Modell). Entsprechend muss das Quorum  im §11e, Abs. 3 der Landkreisordnung (LKO) geändert werden.

Streichung eines Zustimmungsquorums (Hamburger Modell). Die Streichung bewirkt Klarheit bei allen Beteiligten, denn es stimmen immer nur diejenigen Wahlberechtigten über eine Sache ab, die sich auch dazu äußern wollen. Ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen für den Abstimmungsgegenstand, dann gilt die Zustimmung als erteilt.

Will der Gesetzgeber am Zustimmungsquorum festhalten, dann empfiehlt sich auch hier eine einheitliche %-Zahl oder eine Staffelung (Thüringer Modell), dort gilt ein Zustimmungsquorum von 20% bei Städten bis 10.000 Einwohnern, von 15% bis 50.000 und von 10% bei Städten über 50.000 Einwohnern. Ist der Landkreis das Abstimmungsgebiet, sollte, wegen des inhaltlich-organisatiorischen Aufwandes in der Fläche, das Quorum bei einheitlichen 10% liegen.

II) Anwendungsbereiche ausweiten (§17a, Abs. 1 u. 2 GemO und §11e, Abs. 1 und 2 LKO)

Die weitestgehende Forderung ist, die Absätze eins und zwei des § 17a GemO und des § 11e LKO ersatzlos zu streichen. Nichts, außer einer juristischen Prüfung auf Gesetzeskonformität des Abstimmungsgegenstandes, spricht dafür, den BürgerInnen vorzuschreiben, worüber sie abstimmen dürfen. Einzig die Hürde des Unterschriftenquorums soll über die Wichtigkeit der Sache entscheiden. Die Einschränkung auf einen Positiv- (§17a, Abs. 1 GemO und §11e, Abs. 1 LKO) und einen Negativkatalog (§17a, Abs. 2 GemO und §11e, Abs. 2 LKO) gilt nur noch in Rheinland-Pfalz, ihre Streichung hat höchste Priorität, damit Rheinland-Pfalz den Anschluss an die Rechtsentwicklung der übrigen Bundesländer hält.

Der Inhalt des §17a, Abs. 1 GemO und §11e, Abs. 1 LKO des Positivkataloges sollte durch folgenden Satz bestimmt werden:"Die Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde können über Angelegenheiten der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen."

Der Inhalt des §17a, Abs. 2 GemO und §11e, Abs. 2 LKO des Negativkataloges sollte gänzlich gestrichen werden, weil es sich hier um überflüssige Klarstellungen handelt. Es ist die ureigenste Aufgabe aller gewählten Entscheidungsträger, über Fragen der Haushaltssatzung, der Haushaltsplanung, der Organisation und der Jahresrechnung (Ziff. 1 bis 5) zu entscheiden.

In Fragen des Planfeststellungsverfahrens (Ziff.7) fehlt es in der Regel schon an gemeindlicher Entscheidungskompetenz, eine Bürgerinitiative wird sich daher kaum mit diesen komplexen Themen beschäftigen. Auch die Ziffern 8 und 9 auszuschließen geht an der Praxis vorbei, da diese Themen im Zweifel juristisch entschieden werden müssen. Statt der Ziffer 9, können wir uns eine Positivformulierung als Ergänzung des §17a, Abs. 1 GemO und des §11e, Abs. 1 LKO vorstellen. Dort könnte es dann sinngemäß heissen:"Der Träger eines Bürgerbegehrens hat vor Einleitung eines Verfahrens Anspruch auf eine kostenlose juristische Beratung durch Vertreter der jeweiligen Verwaltungseinheit."

Im jetzigen Negativkatalog lohnt es sich, zwei Ziffern besonders zu hinterfragen:

1) Finanzen (§17a, Abs. 2, Ziff.4 GemO und §11e, Abs. 2, Ziff.4 LKO)

Die ureigenste Aufgabe aller gewählten Entscheidungsträger, über Fragen der Haushaltssatzung zu entscheiden, kennen wir. Dies gilt aber nur für die Haushaltssatzung als Ganzes. In einer Zeit, in der die Kommunen erste positive Erfahrungen mit dem Instrument "BürgerInnenhaushalt" sammeln, zeigt die Praxis, dass direktdemokratische Verfahren tendenziell zugunsten niedriger Verschuldung, vorrangiger Gebührenfinanzierung, sinkender Ausgaben, Drosselung öffentlicher Haushalte, höherer Wirtschaftlichkeit, Mehrausgaben für Bildung und größerer BürgerInnenzufriedenheit wirken. Warum sollen BürgerInnen nicht über die Höhe von Hundesteuern, über die Höhe und die Verteilung von Gebühren, über die Beiträge bei Erschließungs- und Entwässerungskosten oder über den Deckungsgrad von Kindergärten, Schwimmbädern und Friedhöfen entscheiden können? Entsprechendes sollte dann aber auf der Einnahmenseite auch für die Hebesätze von Grund- und Gewerbesteuer wie auch für die Kreditermächtigung gelten. Da der § 17a, Abs. 3 der GemO von den Initiatoren eines Bürgerbegehrens einen "durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der begehrten Maßnahme fordert", müssen sie sich zwangsläufig mit Finanzen auseinandersetzen. Zumindest sollten aber "die Abgabesätze und die Tarife der Versorgungs-, Entsorgungs- und Verkehrsbetriebe der Gemeinde" aus Ziffer 4 gestrichen werden (Bayrisches Modell).

2) Bauleitpläne (§17a, Abs. 2, Ziff.6 GemO)

Die kommunale Planungshoheit "ist verfassungsrechtlich im Grundgesetz und den Länderverfassungen als wesentlicher Gegenstand der Selbstverwaltungsgarantie verankert. Eine Einschränkung erfährt die gemeindliche Planungshoheit allerdings in vielfältiger Hinsicht" vor allem durch Verpflichtungen, die im Baugesetzbuch (BauGB) fixiert sind. Ohne verfassungsrechtliche oder gesetzliche Grenzen zu überschreiten, ist es über die heutigen Mitwirkungsmöglichkeiten hinaus wichtig, die Menschen auch über Bürgerbegehren an der kommunalen Entscheidungsfindung zu beteiligen.

Wie die Praxis von Bürgerbegehren - vor allem - in Bayern zeigt, führen diese zu Planungsstopps und wirken als heilsame Bremse, insbesondere für großflächige Einkaufsmärkte und Logistikzentren, während Arbeitsplätze schaffende Investitionen in der Bürgerschaft regelmäßig Zustimmung finden.

Die Streichung der Ziffer 6 würde die bürgerschaftliche Mitbestimmung beleben, statt die kommunale Selbstverwaltung unnötig zu beschneiden und alle Fragen auszuschließen, die inhaltlich mit Bauplanung zusammenhängen. Die Forderung, Ziffer 6 zu streichen, kann sich auf das Vorbild von sieben Bundesländern stützen und hat für uns Priorität (Bayrisches-, Berliner-, Hamburger-,  Hessisches-, Sächsisches-, Sachsen-Anhaltinisches- und Thüringer Modell).

III) Anforderungen an Bürgerbegehren herabsetzen

1) Zwei-Monats-Frist (§17a, Abs. 3, S.1, 2.Hs. GemO und §11e, Abs. 3, S.1, 2.Hs. LKO)

Die Furcht vor Fristversäumnis veranlasst viele Initiativen, bei ersten Planungsüberlegungen der Verwaltung vorschnell das Instrument Bürgerbegehren zu ergreifen. Obwohl noch nicht alle Fakten bekannt sind, baut und verhärtet die Zwei-Monatsfrist Fronten. Sie verhindert ein kooperatives Miteinander und treibt die Verwaltung und den Gemeinderat in die Nichtöffentlichkeit. Deshalb hat die Forderung nach Streichung des zweiten Halbsatzes in §17a, Abs. 3, Satz 1 für uns hohe Priorität. Bekommt die ersatzlose Streichung keine Mehrheit, dann wäre die Verlängerung der Frist auf drei Monate eine bessere Alternative (Niedersächsisches- und, außer bei Satzungsfragen, NRW-Modell).

2) Kostendeckungsvorschlag (§17a, Abs. 3, S.2, 2.Hs. GemO u. §11e, Abs. 3, S.2, 2.Hs LKO)

In der Phase der Überzeugungsarbeit für einen Bürgerentscheid sollten in jedem Fall die finanziellen Auswirkungen verschiedener Alternativen beziffert werden. Dies aber als rechtliche Zulässigkeitsvoraussetzung bereits für das Bürgerbegehren zu verlangen, ist unbegründet. Das Bürgerbegehren stellt einen Antrag, die Sache nach eingehender öffentlicher Information und Diskussion die Bürgerschaft entscheiden zu lassen. Auf dem Weg vom Bürgerbegehren zum Bürgerentscheid müssen aus unserer Sicht finanzielle Auswirkungen und Alternativen beziffert werden. Deshalb schlagen wir vor, diesen Teil im zweiten Halbsatz in §17a, Abs. 3, Satz 2 zu streichen (Bayrisches und Hamburger Modell).

3) Begründungserfordernis (§17a, Abs. 3, S.2, 2.Hs. GemO u. §11e, Abs. 3, S.2, 2.Hs. LKO)

Auch hierin liegt eine bürokratische Bevormundung der BürgerInnen. Die Begründung eines Bürgerbegehrens ist ein Qualitätsmerkmal. Da Begründungen aber nicht mitbeschlossen werden, können sie keine rechtliche Zulässigkeitsvoraussetzung für ein Bürgerbegehren sein. Die Unterzeichner des Bürgerbegehrens müssen sich nur in der Wichtigkeit der Forderung einig sein. Die Einzelheiten der Begründung kann von den Unterzeichnern aber durchaus individuell verschieden beurteilt werden. Die zukünftige Rechtslage sollte die BürgerInnen nicht nötigen, einen Begründungstext zu unterschreiben, den diese vielleicht nicht in allen Einzelheiten teilen. Auf dieses Erfordernis ist deshalb zu verzichten (Berliner- und Hamburger Modell).

IV) Kooperatives Verfahren ausbauen

1) Auskunfts- und Beratungspflicht festschreiben (§17a, Abs. 3 GemO u. §11e, Abs. 3 LKO)

Der § 15, Abs. 1 und 2 kennt eine Beratungspflicht und eine Soll-Vorschrift der Verwaltung gegenüber ihren Einwohnern. Um einen Loyalitätskonflikt im Umgang mit Bürgerinitiativen zu vermeiden, empfehlen wir die Einfügung eines weiteren Satzes in § 17, Abs. 3 nach Satz 2. Die Ergänzung soll lauten:"Die Verwaltung erteilt sachdienliche Auskünfte und berät die Vertreter eines Bürgerbegehrens auf deren Wunsch bei der Ausarbeitung des Begehrens." (Berliner- und NRW- Modell).

2) Aufschiebende Wirkung zubilligen (§17a, zwischen Abs. 4 und 5 GemO und §11e, zwischen Abs. 4 und 5 LKO)

Eine kooperative Verwaltung wird Vollzugsmaßnahmen einstellen, sobald sie ernsthafte Vorbereitungen für ein dagegen gerichtetes Bürgerbegehren wahrnimmt. Leider machen das nicht alle Kommunalverwaltungen, deshalb muss ein zusätzlicher Absatz in §17a, zwischen den Absätzen 4 und 5, eingefügt werden. Er könnte so lauten:"Nach Abgabe der Hälfte der nach Absatz 3 geforderten Unterschriften bei der Gemeinde darf für einen Zeitraum von einem Monat eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen Entscheidung begonnen werden, es sei denn, zum Zeitpunkt der Abgabe haben rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde hierzu bestanden. Diese Rechtswirkung gilt auch vom Zeitpunkt der Einreichung des Bürgerbegehrens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids bzw. bis zur rechtskräftigen Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens." (Hamburger Modell).

3) Kompromisslösungen ermöglichen (§17a, Abs. 5 GemO und §11e, Abs. 5 LKO) 

Oft wird die mangelnde Flexibilität des Bürgerentscheidsverfahrens beklagt. Kooperative Menschen auf beiden Seiten möchten auch in der Vorphase eines Bürgerentscheids Kompromisse schließen. Dieses Bedürfnis kann durch Einfügung eines Halbsatzes nach §17a, Abs. 5 GemO erfüllt werden. Er sollte lauten:"... oder, wenn die Vertreter des Bürgerbegehrens einer vom Gemeinderat beschlossenen Teil- oder Kompromisslösung zustimmen." (Hamburger-, Schleswig-Holsteiner- und Berliner Modell).

4) Formulierung der Abstimmungsfrage im Einvernehmen (§17a, Abs. 3, S.2 und Abs. 6 GemO und §11e, Abs. 3, S.2 und Abs. 6 LKO)

Die mit Ja oder Nein zu beantwortende Abstimmungsfrage soll erst zum Bürgerentscheid, möglichst einvernehmlich, zwischen Initiatoren und Rat, formuliert werden. Nur so lässt sich die aktuelle Sach-, Erkenntnis- und Beschlusslage berücksichtigen. Zwei Veränderungen im §17a GemO sind dafür vorzunehmen:

a) In Absatz 3, Satz 2 müssen die Worte "in Form einer mit 'Ja' oder 'Nein' zu beantwortenden Frage" gestrichen werden. Aus unserer Sicht genügt es in der Phase des Bürgerbegehrens, nur den Gegenstand zu benennen, weil die genaue inhaltliche Zielsetzung der Initiatoren oft das Ergebnis eines gemeinsamen und öffentlichen Such- und Lernprozesses ist.

b) Daraus ergibt sich, in Absatz 6 nach den Worten "Wird ein Bürgerentscheid durchgeführt" folgenden Text einzufügen:"beschließt der Gemeinderat im Rahmen des zulässigen Bürgerbegehrens und im Einvernehmen mit dessen Vertretern die endgültige Formulierung der Abstimmungsfrage." Inhaltlich ist der Rat an das Bürgerbegehren gebunden und kann die Einwilligung der Abstimmungsfrage nur aus rechtlichen Gründen versagen. Notfalls muss die Initiative die Zustimmung des Rates einklagen können.

5) Gleichberechtigte Informationen sind Herzstück (§17a, Abs. 6 GemO und §11e, Abs. 6 LKO) 

Gleichberechtigte Informationen sind das Herzstück des Bürgerentscheids, weil das Verfahren nur dann fair ist, wenn beide Seiten gleichberechtigt und authentisch, aus öffentlichen Mitteln finanziert, informiert werden. Da der §17a, Abs.6 in seiner jetzigen Fassung die Gemeindeorgane einseitig bevorzugt, muss dieser Absatz folgende Fassung erhalten:"Vor dem Bürgerentscheid informiert die Gemeinde die Bürgerschaft über die Standpunkte und Begründungen der Organe und gibt den Vertretern des Bürgerbegehrens dafür den gleichen Raum." (Bayrisches-, Hamburger-, Schleswig-Holsteiner-, NRW- und Berliner Modell).

V) Ratsferendum ermöglichen (§17a, Abs. 1 und 6 GemO und §11e, Abs. 1 und 6 LKO)

Die meisten Bundesländer haben für ihre Gemeinderäte die Möglichkeit geschaffen, ihrerseits einen Bürgerentscheid herbeizuführen. Dies wäre ein Instrument zur Klärung bedeutsamer und kontrovers gebliebener Fragen, fördert das öffentliche Interesse an der Kommunalpolitik und macht Bürgerentscheide zu einem "normalen" Vorgang des demokratischen Lebens. Mehrere Alternativvorlagen können durch eine Stichfrage gelöst werden (Bayrisches-, Hamburger- und Berliner Modell). §17a, Abs. 1 GemO und §11e, Abs. 1 LKO müssen um einen zweiten Satz ergänzt werden:"Auch der Gemeinderat kann die Durchführung eines Bürgerbescheids beschließen."

§17a, Abs. 6 GemO und §11e, Abs. 6 LKO müssen durch folgende Passage ergänzt werden:"Der Gemeinderat kann dem Bürgerentscheid eine Alternativvorlage unterbreiten. Bei mehreren Vorlagen in einer Sache beschließt der Gemeinderat eine Stichfrage für den Fall, dass die gleichzeitig zur Abstimmung gestellten Fragen in einer miteinander nicht zu vereinbarenden Weise beantwortet werden (Stichentscheid). Es gilt dann diejenige Entscheidung, für die sich im Stichentscheid die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen ausspricht. Bei Stimmengleichheit im Stichentscheid gilt der Bürgerentscheid, dess Frage mit der höchsten Stimmenzahl mehrheitlich beantwortet worden ist."

VI) Weitere Beteiligungsinstrumente verbessern

1) Antrag auf Einwohnerversammlung (§16 GemO und Neufassung §11d LKO)

Zur Förderung des Gespräches zwischen Organen und Einwohnern sollte ein BürgerInnenantrag auf Einberufung einer Einwohnerversammlung möglich sein. Das Quorum sollte 1%, aber nicht mehr als maximal 300, der wahlberechtigen Einwohner betragen. Der §16 der GemO ist entsprechend zu ändern.

Der §16, Abs. 4 der GemO sollte eine Unterrichtung der Einwohner beinhalten. Daher sind nach dem Wort "Gemeinderat" die Worte "und die Einwohner" einzufügen. In der LKO sollte ein neuer §11d geschaffen werden, der diese Intention berücksichtigt.

2) Quorum für Einwohnerantrag senken (§17, Abs. 3 GemO und §11d, Abs. 3 LKO)

Das Unterschriftenquorum sollte heruntergesetzt werden, damit dieses Instrument in der Praxis Anwendung finden kann. Es sollte einheitlich auf 1%, aber nicht mehr als maximal 300, der wahlberechtigen Einwohner gesenkt werden (Thüringer Modell).

3) Fragestunde als Soll-Vorschrift (§16a GemO und §11a LKO)

Damit dieses Instrument möglichst in allen Gemeinden angeboten wird, sollte das Wort "kann" in Satz 1 durch "soll" ersetzt werden.

VII) Schlussbemerkung

Frühere Befürchtungen der kommunalen Spitzenverbände zu Bürgerbegehren und -entscheiden haben sich nicht bewahrheitet. Bürgerbegehren und -entscheide haben sich als günstige lokale Demokratieausübung und bürgerschaftliches Engagement erwiesen. Alle politischen Kräfte loben das 1995 in Bayern eingeführte Instrument als "Exportartikel". Diesen Effekt könnte sich auch Rheinland-Pfalz zunutze machen.